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制度变迁与中国近代厘金税

时间:2019-05-15 07:38:59

  内容提要:“厘金”作为近代中国财税制度中的一个“怪胎”,给近代中国的政治经济带来种种弊害,以至竟被世人斥之为“恶税”。作为一项正式的制度安排,厘金的产生和裁撤都有着制度方面的原因,本文从制度变迁的角度分析了中国近代的厘金制度。

  关键词: 厘金税 裁厘 制度变迁

  熊彼特早就指出:“历史的叙述不可能是纯经济的,它必然要反映那些不属于纯经济的制度方面的内容。”①在近代中国厘金税的研究中,历史学者们几乎都从历史学的角度对厘金税的产生和危害展开了热烈的探讨,提出了一些具有启发性的结论。笔者在这里从制度安排与变迁的角度,尝试对厘金税做出诠释。

  一、近代税收制度的需求与供给

  观察近代中国的财政收支状况,我们发现导致清末税收制度不均衡的原因大致有如下三点:

  1.清朝前期,统治阶级的奢侈腐败之风盛行,及至嘉庆、道光两朝,中央财政收入因地方的肆意浮收与加派而锐减,加上川楚不断用兵、黄河水患频繁、农民起义此起彼伏,国库日趋支绌。清政府存银从乾隆四十六年(1781年)的7000余万两到道光三十年(1850年)已经降至800余万两,其财政状况为有清以来所仅见,不过左腾右挪,尚能勉渡难关。②

  2.鸦片战争爆发后,除去战争损失外,清政府又背上了沉重的赔款和债务负担。从道光二十二年(1842) 至光绪二十七年(1901)的59年中,清朝的对外赔款总额达11.6亿余两,债务支出需每年偿付2800多万两,另洋务费开支每年需两千余万两。③

  3.自太平军兴起后,各省多以镇压太平军为借口,截留田赋,以备急需。庚子赔款以后,因赔款数额巨大,中央无力偿还,遂将赔款数额分摊于各省,于是各省便以分担赔款之名而获得就地自由筹款之权。及至民初,因时局动乱,各省田赋多被地方军阀所截留或擅自挪用。从此以后,清政府的中央集权财政管理体制完全被破坏了。④

  制度变迁是一种从初始均衡经历了由外在事件导致的不均衡,从而衍生出安排创新的压力,最后达到一种新的均衡的过程。“法律上或政治上的某些变化可能影响制度环境,使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能”。⑤这是诺斯和戴维斯所说的三种安排创新的压力中的一种。很明显,在厘金制度创立前,鸦片战争后大量战争赔款和太平天国起义这些政治上的变化大大影响了制度环境,政府急切需要寻找一种新的有效的制度安排来扩大财政收入。可以说当时政府对于一项新的税收制度的需求越来越强烈。

  一般来说,制度的供给总是落后于制度的需求,因为在大多数情况下制度的供给是应制度的需求而产生的。但是拉坦指出:“制度变迁也可能是有政治家、官僚、企业家及其他人指导他们日常活动时所实施的创新努力的结果。”⑥道光十三年(1833年),老河口地区因连遭水患,急需治洪经费,而当时中央又无力接济,遂由地方政府采取劝商捐助“经费”的临时筹款方式,以济急需。此后,又有1840年林则徐充军新疆伊犁期间,以兴水利、行屯田为名,对当地商民实施自行捐助“一文愿”的筹款方式。⑦咸丰三年,清政府刑部侍郎雷以诚在扬州帮办军务,因部拨军饷未能接济,分摊各省协饷又一直不到,为急筹军饷,他于长江边上设局,对往来船只劝捐助饷,成效颇为显著。但劝捐毕竟是“劝”,并非长久之计,于是采纳了幕僚张江的建议,试行“商贾捐厘”之法,既不称征厘,亦不称抽厘,而谓之“捐厘”,既类似捐输,又能长久课征,可谓煞费苦心,未料其税源确为丰厚,大助军饷。⑧诺斯和戴维斯在《制度创新的理论:描述、类推与说明》一文中指出:“在菜单上的选择方案的限制分布愈大,时滞将愈短。如果一些选择明显优于另一些,选择时间将缩短。”⑨显然以上这些现有的成功经验无疑加快了制度创新的速度,缩短了制度需求与制度供给之间的时滞。于是接下去又有了“咸丰三年(1853)9月,雷以诚派人去扬州附近的仙女庙、邵伯等镇,劝谕捐厘助饷,收效甚大。次年雷以诚上奏朝廷,要求在江苏各地仿行办理,其后不久推行与各省。咸丰末年(1861年),已遍及全国,但此时捐厘,已免‘捐’的意思,而成为正式的税收了。”⑩至此,厘金税作为一项新的正式制度被确立了,这一项自上而下的强制性制度变迁完成了,制度从短期的不均衡又重新回到了均衡。

  二、南京国民政府以前的裁厘

  厘金税虽然作为一项正式制度被确立了,但是“由于中央未能对厘金的课征形成强有力的统制,因而厘金征收往往成为地方的一种权益”。A厘金征收没有统一的制度,各省自立政策,自定税额,任意征收,厘金收入除一定数额报效中央外,剩余部分由地方自己处置。地方所得不列为正式收入,其中绝大部分被地方官吏假公济私,搜进个人腰包,更兼税吏敲诈勒索,营私舞弊,乘机渔利,侵蚀税款“B.于是”各省为增加厘金收入,就于水路通衢、城镇要道或乡村小径,随意设关置卡,甚至一处数关数卡。局卡林立,商运货物,逢关纳税,过卡抽厘,层层盘剥,一物数征、数十征,见货就征,不问巨细,无一不在被征之列,‘资本微末之店铺,肩挑步担之生涯,行人携载盘川,女眷随身包裹,无不留难搜刮’“C.在此,笔者认为:厘金收入除上缴中央的,剩余部分能够留予地方,地方官吏能中饱私囊,税吏可以敲诈勒索是局卡林立、无一不征的关键原因所在。由于本文主要分析的是制度安排,故对中央和地方这一委托代理关系不展开论述。

  农民以少量农副产品交换生活必需品,手工业者靠自产自销维持生计,都要通过关津和市场才能实现,而厘金局卡不问巨细,课及百物,势必给农民造成沉重的负担。当时有人就说:厘金之设,“病穷民独多”。即使是比较富裕的自耕农,在“有厘金之抽,凡民间日用所需,无不暗中输纳”的状况下,也难以为生。时人叹曰:“既出米,复出钱,而又计其家资多寡,按日捐输,闾闾骨髓,曾有几何?至再至三,将谁堪此?……至百金之家,为田不过十亩耳,终岁勤动,收获无多,一家衣食出此,地丁出此,厘金出此有何能按日输乎?”

  至此,我们可以看到,要求裁厘的制度变迁的需求已经产生,而且是如此强烈,但是为何迟迟没有实现呢?又何以到了南京国民政府时期才成功裁厘呢?

  (一)民众集团不会行动起来抵抗厘金制度

  当时的社会中既不存在有效率的工会组织,也没有类似农场组织。对于几亿工农这样一个庞大的集团,通过集团中的个人来向政府游说显然是徒劳的。历史上类似工会这样的组织属于奥尔森所描述的“相容组织”,组织规模也是随着工人队伍的壮大和时间的推移逐步壮大的,并非一蹴而就,如果在短时间内立即成立这样的组织,那么这样的组织规模也是相当有限的,在和政府的博弈中也只能构成一些不可信威胁,注定了博弈的失败。况且历史上这些组织也是联合起来同政府展开博弈,并非孤军奋战。

  奥尔森指出:“潜在集团中的个人没有自愿牺牲自己的时间和金钱来帮助一个组织获得其集体物品的积极性;光凭他一个人是难以把握该集体物品是否能得以获得的,但如果由于别人的努力而获得了集体利益,他无论如何都能得以分享。因此,他只是在下述情况下才会以游说疏通形式来支持该组织获得集体物品:(1)他被迫向游说疏通组织尽义务;(2)他为了获取某种非集体性收益而不得不支持集团。只有当这两个条件之一或全都成立时,一个潜在集团的政治力量才能被动员起来。”E当时受厘金之害的平民数以亿计,如果组成集团进行“革命”,其个人收益的最大值也就是废除厘金制度而少缴的费用,个人为集体行动作出贡献的边际收益微乎其微。所以笔者认为,这一集团之所以没有采取行动一方面是因为这个集体成员太多,以至于任何一个理性的成员即使不做出贡献也不会影响他从集体行动中获得收益;另一方面是因为采取行动的成本太高,当时的情况下,农民通过少过局卡、减少交换、进行自给自足的办法尚能苟且偷生,但是一旦形成一定的规模来反对厘金,即有可能像太平军一样遭到镇压。还有一些重要的原因就是没有一个有效的组织来强迫个人为该集团的行动尽义务,也没有一项“选择性刺激手段”来刺激他们提供行动,最后的这个原因却是西方国家工会组织获得成功的关键所在。

  (二)商人集团不会联合民众一起抵抗厘金制度

  当时厘金的征收和管理一般采取两种方式:一种是官征制度;一种是包缴制度,既由同业商人承总认定本业商货捐厘总额,并负责征收缴纳,称之为“认捐”,或由非同业商人承总包纳该业捐厘总额,并负责征收缴纳,称之为“包捐”。F

  包缴制度之所以存在,是因为负责征收缴纳的商人的征税成本要小于官僚机构的征税成本,从而他们可以从征税和上缴的过程中获得租金。

  商人集团若想组织起来反对政府征收厘金税要容易得多。商人集团相对于上述讨论的平民集团来说显然要小得多,而“成员数目多的集团的效率一般要低于成员数目少的集团”,G所以商人这个集团的组织成本比平民集团要小。1902年,中国第一个商会诞生了,这也进一步降低了商人集团内部的组织成本。商界一些大商人能通过自己的言论和行动来影响该行业的小商人,使得他们可以立即组织起来,同时这种行动又能对平民集团产生示范效应,有产者和无产者联合起来和政府抵抗反对厘金税将会是更有效的。但是商人是有产者,并且掌握着市场上的商业利益,相比无产者而言,他们更希望得到政府对其私有产权的认可,希望政府的法律法规能有效地保护他们的私有产权。再加上大商人在征收厘金税的过程中可以得到租金,而普通小商人们则可以通过提高商品价格尽可能地把税收负担转嫁给消费者,所以商人这一利益集团不可能组织起来抵抗政府对厘金的征收,而只是通过正式的渠道向政府进行游说。但是由于政府面临一些严重问题,商人的游说被证明是无效的。

  下面将作进一步分析。

  (三)政府及其官僚机构不会裁厘

  地方所得不列为正式收入,其中绝大部分被地方官吏假公济私,搜进个人腰包,更兼税吏敲诈勒索,营私舞弊,乘机渔利,侵蚀税款。H所以官僚机构从厘金的征收中获得了丰厚的收入,他们是最不可能赞成裁厘的集团。

  同治三年(1864),太平天国被镇压。军务已告竣,但厘金并没有停止和废除。理由是,各省军费浩繁,赖于本省丁赋课税者不过十之三四,借助厘金者实居六七,因此,万不可骤议裁撤。清政府考虑当时和日后财政,蓦然准许继续实行,从而厘金制度成为一种常制。I

  光绪二十三年(1897)户部奏:各省厘局中饱,弊在承办之员不肯和盘托出,各省例不应支而非得已者,辄于厘税收款提留济用,所谓外销者也。。……然既有外销之事,即有匿报之款,否则从何罗掘?无惑乎人言藉藉,佥谓各省实收之数,竟数倍报部之数。J

  从以上史料可以看出,清政府对于厘金税的危害并非一无所知,甚至于是在知道地方政府匿报税款的情况下仍然容忍厘金制度的存在,除此清政府还遭到了来自国内外的要求裁厘的强大压力。

  1898年,郑观应提出“裁撤厘金,加征关税”K的主张;康有为上奏:“恻然动念,面谕维新诸臣,谓行新政就绪,即决裁撤厘金”。L1896年,李鸿章出访欧洲,总理衙门奏准请李鸿章与俄、英、法、德、美各国交涉增加进口洋税事宜。但列强坚持必须先废厘金,拒绝根据值百抽五的原则改订税则,并索取其他侵略权益。M

  1897年,清政府指示驻英公使张荫桓与英国政府就修改税则一事进行交涉,李鸿章则与英国驻华公使进行交涉。中国政府的要求是:(一)改用金镑收税,以避免银价下跌的损失。(二)提高关税税率。而“免厘一节,万不可允”。④ 但英国方面则主张加镑不如加税,先裁厘后加税,因此没有达成协议。N

  一项有效的制度是否能够建立取决于制度供给者的成本收益分析,只有当其收益超过成本时,他才会有动机建立那项制度。尽管裁厘的社会受益已经足够高,但对于清政府来说,他的私人收益却没有提高,因为统治者的税收会因此降低。裁厘的成本很可能超过任何个人或群体从中得到的收益,取消厘金不仅使统治者面对未来收入的不确定,而且使他面对重新组织和税收征集的成本。

  所以统治者为了自己的利益可能导致无效的制度长期存在。清政府之所以在外国侵略者咄咄逼人的压力和国内强大舆论攻势下,仍坚持病国蠹民的厘金制度,反映了这个半殖民地半封建国家政权的腐朽性。但另一方面,也不能不看到,正是由于这个政权所面临的空前的财政危机,迫使它更加依赖厘金收入。清政府一旦强制裁厘,则会导致无力镇压太平天国起义,进而导致政权不稳的局面。1864年,太平天国虽然被镇压,但是对外赔款仍然在偿还之中,并且还有新的赔款条约产生,若不能及时支付赔款,清政府同样面临着随时丧失统治地位的危险。并且,当时的关税和盐税都掌握在洋人手中,清政府无法找到新的税源来代替厘金收入,裁厘的预期成本非常高,裁厘的客观条件在政府看来并不成熟。

  1898年6月总理衙门接受了御史陈其璋的建议,奏准“与各国开议酌加进口税,停收厘金”,但留下了一条“停止厘金,应俟加进口税后,察看洋税岁多之数足敌厘金岁收之数,再行裁撤”的长长的尾巴。O可见内部的压力只是让裁厘成为了一纸空文。

  从另一个角度看,来自外部的压力虽然存在,但却并不强大。“在1894年到1900年清政府因支付甲午赔款举借的三笔外债,中国的海关税、盐厘和厘金被抵押”。P列强为了扩大其商品输出的利益,要求中国保持低关税的现状,同时裁撤厘金制度;而为了保证其资本输出的利益,又要求以中国的厘金收入作为担保品,在资本输出日益具有重要意义的形势下,决定了列强对加税裁厘的谈判不可能是积极的。

  总之,晚清时期裁厘的内外压力还不够强大,裁厘的客观条件还未成熟,所以清政府不可能在该时期强行裁厘。

  三、南京国民政府时期的裁厘

  (一)裁厘的内部压力

  南京国民政府建立不久,批评厘金扼杀国内工商贸易、更造成政治腐败的声音日益高亢。在全国财政会议上,著名实业家刘大军提出四点裁厘建议,被大会一致通过。Q

  1930年11月,孔祥熙在南京召集了全国工商会议。会上,因南京政府屡次推迟裁厘期限而倍感失望与愤怒的工商界代表,猛烈地抨击厘金制度的罪恶,有关提案如雪片般飞来。其中,四川重庆总商会代表李奎的提案给大家以极大震动,他说:从四川运桐油到汉口……总共不过600余海里的路程,每百斤需缴五六两白银,而从汉口到美国,20 000海里的路程,不过需运费白银二余两。R

  商会组织在全国范围内形成后,商人集团成为一个有组织的利益集团,国内关税严重阻碍商品流通,损害了商人的利益。商会的代表们为了维护本集团成员的利益,不断向政府游说,纷纷对其施加压力。

  (二)裁厘的外部压力

  1921年11月,华盛顿会议召开,鉴于美国总统威尔逊对中国“良好而深刻的同情”,中国代表又提出“关税自主”要求。在这次会议上,由于美英各国急于削弱日本借一次世界大战之机在中国急剧膨胀的影响,第一次公开宣言维护中国的领土和主权完整……正是由于华盛顿会议上列强对中国的一定让步,才有了 1925年的北京关税会议。会上,中国代表根据梁士诒提出的《关税自主办法大纲》,主张立即解除与各国条

  约中关于关税的束缚;从1929年1月1日起裁厘。S在列强之中:只有日本不同意中国关税自主,理由是:中国仍未履行其在北京关税会议上做出的裁厘承诺。T

  由于厘金税征收了相当重的国内关税,不但严重阻碍了本国商品的流通,而且阻碍外国商品的进入;不但本国商人的利益受到了损失,而且外国商人的利益也大大受损。列强为了维护外国商人的利益,以裁厘作为关税自主的条件,因此裁厘也成为了一项国际义务,承受了很大的外部压力。

  (三)裁厘的客观条件

  1930年底,规模空前的中原大战以蒋介石胜利而告终,环顾国内,反对派或下台或出洋。国民政府和工商界一样,都相信内战军费将大大削减,财政状况可望好转,裁厘具备了客观前提。U

  南京政府时期国内政局相对稳定,统治者的生存问题已经基本解决,反对势力削弱,不用筹款去镇压起义,也不用支付战争赔款,财政状况将有所好转,裁厘的客观条件与晚清时候相比较为成熟。国内对于裁厘的呼声越来越高,商人利益集团频频对政府施加压力。同时由于列强要求把裁厘作为关税自主的条件,所以国民政府承受的来自外部的压力尤其大,为了收回关税自主权,南京国民政府不得不裁厘。

  在这种比较稳定的局势下,统治者也将精力转移到发展国内经济上来。裁厘将促进国内商品流通,有利于经济的长期发展,虽然在短期内可能会减少政府收入,但是随着经济形势的好转,政府收入在未来必将会增加。裁厘又有助于加快实现关税自主,关税和盐税自主权的收回也为裁厘找到了新的替代收入。南京政府裁厘是一种理性行为,符合他的成本收益比较分析。

  1930年12月15日, 财政部长宋子文通电宣布从1931年1月1日起全国一律裁厘, 所有各省厘金征收机关绝对不得再行存在。 V 自此,作为“三大恶税”之一的厘金在中国社会基本消亡。

  四、结论

  (一)中国近代厘金制度是在政府面临空前财政危机的情况下,在缺乏法制和民主的半殖民地半封建社会里,出现的巧立名目增加税费的现象

  实际上,在南京国民政府最后一次裁厘后,各地又开征了变相的厘金税。我国现在法律制度还不健全,在当前税费改革时期,对于税费的增加和裁撤我们尤其要从制度建设上给以关注。我们应加紧法治建设,为税费改革创造良好的制度环境。要注重法治对经济发展的作用,建立和健全我国的法律制度,以此来约束政府和约束经济人,为市场经济发展扫除制度性障碍。

  (二)税费制度缺陷,加之惩罚不力,是税费扰民的关键所在

  完备的税费制度必须有严肃的惩罚规则和措施相匹配,否则,税费制度很可能成为一种官吏贪污中饱私囊的工具。厘金之所以被称为近代中国财税史上的一个“怪胎”,有制度本身的原因,但更重要的是缺乏监督制衡机制,在实行制度中没有严肃的惩罚措施。所以税费改革一定要建立健全监督机制,新的税费制度必须要有严肃的惩罚规则,而且必须严惩不贷,惟其如此,才能消除征收正税以外又变本加厉征收各项杂费的现象,才能建立起完备的税费制度。

  参考文献

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  (4)周育民《晚清财政与社会变迁》,上海人民出版社2000年版。

  (5)熊彼特《经济分析史》,商务印书馆1991年版。

  (6)张 生《南京国民政府的税收》,南京出版社2001年版。

  ①熊彼特《经济分析史》,商务印书馆1991年,第29页。

  ②郑备军、林峰《税费改革:历史的经验与现实的意义》,《浙江社会科学》2003年3期。

  ③黄文模、赵云旗、刘翠微《晚清厘金制产生的年代及其社会危害研究》,《现代财经》2000年第3期。

  ④黄文模、赵云旗、刘翠微《中国近代“厘金”研究》,《现代财经》2002年第3期。

  ⑤科斯、阿尔钦、诺斯等《财产权利与制度变迁》,上海三联书店、上海人民出版社1994年第298页。

  ⑥黄文模、赵云旗、刘翠微《晚清厘金制产生的年代及其社会危害研究》,《现代财经》2000年第3期。第336页。

  ⑦黄文模、赵云旗、刘翠微《晚清厘金制产生的年代及期社会危害研究》,《现代财经》2000年第3期。

  ⑧黄天华《中国财政史纲》,上海财经大学出版社1999年第353页。

  ⑨科斯、阿尔钦、诺斯等《财产权利与制度变迁》,上海三联书店、上海人民出版社1994年第318页

  ⑩黄天华《中国财政史纲》,上海财经大学出版社1999年,第354页。

  A黄天华《中国财政史纲》,上海财经大学出版社1999年,第356页。

  B黄天华《中国财政史纲》,上海财经大学出版社1999年,第356页。

  C黄天华《中国财政史纲》,上海财经大学出版社1999年,第355页。

  D黄文模、赵云旗、刘翠微《晚清厘金制产生的年代及其社会危害研究》,《现代财经》2000年第3期。

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